经济社会“大转型”背景下耕地“大占补”改革的困境与路径

1998年修订的《土地管理法》首次确立了以“占补平衡”为核心的土地用途管制制度，重点是针对当时建设大量占用农地导致我国耕地面积急剧减少、“口粮田”受到严重威胁的问题，对农用地转为建设用地进行严格管控。此后十余年，耕地占补平衡经历了“数量平衡—数量质量并重—数量质量生态三位一体”的发展历程，形成了完备的政策体系和实施规范。为进一步遏制耕地“非粮化”，2020年国务院办公厅印发《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》，次年自然资源部联合农业农村部和国家林草局印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》，首次提出耕地“进出平衡”，要求对一般耕地转为林地、草地、园地、设施农用地的要落实耕地“进出平衡”。从某种意义上看，“进出平衡”既是对“占补平衡”的拓展和补充，也是对国土空间用途管制制度的细化、深化和强化。

多年来，我国实行的耕地“占补平衡”和“进出平衡”制度在遏制建设用地无序扩张、保护耕地、维护粮食安全等方面发挥了重要作用。我国耕地资源总量逐年趋于稳定，2022年全国国土变更调查初步结果显示，我国耕地面积连续两年止减回增，实现净增加；2023年全国粮食播种面积17.85亿亩，粮食产量连续9年保持在1.3万亿斤以上。不可否认“双平衡”制度为我国耕地保护与粮食增产做出了突出贡献，但也在一定程度上引发了耕地利用的一系列问题。首先，耕地“占补平衡”在维护国家耕地资源数量稳定的同时，造成了大量耕地位移且加深了耕地边际化、细碎化、生态退化与产销分离化等问题。过去几十年，地方政府在耕地数量上努力实现“占补平衡”，但却难以保障补充耕地的质量。在占补平衡过程中补充耕地资源“上山”现象明显，用于补充的“边际耕地”生产力显著低于所占优质耕地，引致耕地数量与产能的空间错配；同时，占用耕地常常是集中连片占用，而补充耕地却是零散分布；且大量生态用地被用于补充耕地从而对生态环境造成了压力，据统计“占补平衡”过程中造成的生态用地流失量约为城市扩张导致流失量的5倍。“占补平衡”还造成了耕地“南减北增，东减西增”的位移趋势，加剧粮食生产产销分离的现状，研究表明在增加的粮食运输碳排放中，耕地位移贡献的碳排放增量超60%。其次，耕地“进出平衡”虽遏制了“非粮化”的快速蔓延，但“一刀切”的管控方式却忽视了居民膳食消费升级需求与农民增收的现实需求。相较于2013年，2020年我国人均口粮消费量下降了7.78%，人均肉蛋奶消费量上升了20.21%，但在“进出平衡”制度背景下，我国粮食生产过程中口粮有余和肉蛋奶所需饲料粮短缺并存的现象日益突出。同时，不同耕地资源禀赋差异显著，如低山丘陵区耕地更适宜种植经济作物，与难以规模化经营的粮食作物相比具有显著的经济优势。

新时期国内经济社会发展、新型城镇化建设和农业结构调整对耕地保护的挑战日趋严峻，耕地“大占补”改革提上日程。2024年10月，自然资源部、农业农村部两部门联合印发《关于改革完善耕地占补平衡管理的通知》对耕地占补平衡政策做出重大调整，主要特征为：一是“大占补”。将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理。二是“大补充”。各类实施主体依法依规将非耕地垦造、恢复为稳定利用耕地的，均可作为补充耕地，质量不达标的不得用于占用耕地的补充。三是“大平衡”。以省域内稳定利用耕地净增加量作为下年度非农建设允许占用耕地规模上限。四是“大管控”。坚持县域自行平衡为主、省域内调剂为辅的原则，强化立足县域内自行挖潜补充。非农建设占用耕地需要在省域内进行跨地市调剂补充的，原则上应为省级以上重大建设项目。

从“占补平衡”到“进出平衡”，再到“大占补”，我国从管控建设占用和管控农地互转等多重角度共同织牢了耕地保护网。但当前我国城镇化、乡村振兴、农业现代化、居民生活方式等都进入了转型升级新阶段，对耕地保护与利用也提出新要求，因此有必要在“大转型”背景下理性剖析“大占补”改革过程中的痛点与堵点。

其一，我国城乡关系发生转型。由“以工促农，以乡养城”的城乡二元分割阶段进入“以城带乡，乡村振兴”的城乡融合发展阶段。在此背景下城乡要素开始双向流动，出现农村人口回流并发展乡村特色产业的新局面，与此同时城市工商资本下乡投资乡村产业发展，这不仅意味着乡村产业振兴迎来重大机遇，还意味着要合理配置农村土地资源，以保障农业生产和乡村产业振兴。但目前来看，早期耕地“占补平衡”制度的底层逻辑更多是通过挤压农村建设用地来保障城市发展用地需求，因此，当前对乡村产业发展用地的关注明显不足。

其二，我国农业生产方式发生转型。“小农户+精耕细作”的生产方式逐渐被“新型主体+机械化+科技化+绿色化”的方式所取代，依托现代物质装备、新质生产力和生态理念来提质增效已成广泛共识，农业生产越来越强调大规模全程机械化作业。但从我国耕地资源现状来看，耕地“占补平衡”过程中存在大量“占整补零”的现象，且可集中连片开发的耕地后备资源明显减少。目前全国耕地后备资源总面积为8029.15万亩，比上一轮调查结果减少近3000万亩，其中，集中连片和零散分布的耕地后备资源分别占到35.3%和64.7%。

其三，我国居民膳食消费结构发生转型。2022年习近平总书记提出“要树立‘大食物观’，在确保粮食供给的同时，保障肉类、蔬菜、水果、水产品等各类食物有效供给”。我国居民膳食消费结构已由“粮菜”为主转向“粮肉菜果”并重，表现出主食不“主”，副食不“副”的新特征。但当前耕地“进出平衡”的重点在于管控“非粮化”问题，强调激励粮食增产，其以口粮安全为核心的耕地管控思维与“大食物观”背景下饲料粮缺口扩大、食物消费多元化的现实需求不相适配，同时以粮食生产安全为核心的耕地利用加重了资源环境压力。

其四，我国耕地补充成本与收益关系发生变化。当前耕地后备资源自然条件差，导致耕地补充资源开发成本居高不下。以山区耕地开发为例，其开发成本每亩约5万元，最高可达10万元。同时由于新开垦耕地的土壤有机质含量低、理化性状不良，耕地地力一般与占用耕地地力存在显著差异。同时，一些后备资源开发成耕地后，由于区位条件较偏僻，农民耕种的积极性不高，导致撂荒等现象在多地发生。

其五，我国耕地撂荒与耕地开垦并存。耕地利用过程中撂荒问题较为严重，不仅造成耕地资源闲置低效，也导致粮食产能的损失，对粮食安全构成威胁。2020年全国因耕地撂荒造成的粮食产能损失约4923万吨，造成耕地资源利用不足。但与此同时我国用于满足耕地“占补平衡”要求的后备资源的低质化特征明显，表现为石头多、土层薄、地势高低不平、“少、小、散”等特征，并引发作物生产力低、土地严重退化和高环境风险等问题。若大规模开垦此类补充耕地，很可能会陷入耕地“开发-撂荒”的恶性循环。

随着我国经济社会进入“大转型”阶段，“大占补”改革需顺应新时期城镇化、乡村振兴、农业现代化、膳食消费升级、农民增收等新要求，瞄准改革过程中的关键矛盾探索适时适度的改革路径，从而助力我国耕地保护与粮食安全。

第一，城乡关系转型背景下“大占补”改革应处理好城镇化与乡村产业振兴的关系，耕地“占补平衡”制度在保障城市建设用地需求的同时，要积极盘活农村闲置低效的土地资源以保障乡村产业发展用地有效供给。当前乡村产业发展用地供给不足叠加空间布局混乱共同制约了乡村产业振兴，因此，在“大占补”改革过程中，应以解决“如何供好地”为目标，以产业用地城乡合理配置、乡村产业用地供给保障和产业用地空间布局优化为重点，不断盘活和整合农村闲散土地来服务乡村产业振兴。

第二，农业生产方式转型背景下“大占补”改革应处理好生产机械化、规模化与耕地细碎化、边际化的矛盾，赋予地方一定的规划调整权限，推动耕地后备资源集中连片开发。一方面，对耕地后备资源丰富的地区，优先将条件较好的耕地后备资源、与现状永久基本农田相连的潜力地块划入“大占补”补充耕地整备区；另一方面，对耕地后备资源严重匮乏地区，应加大国家、省级“占补平衡”跨区域统筹。与此同时，加强对补充耕地质量管理，完善补充耕地质量验收办法，强化质量刚性约束，从而保证形成集中连片耕地适应大规模机械化生产。

第三，居民膳食消费转型背景下“大占补”改革应处理好粮食安全与食物生产的关系，把握“大食物观”背景下居民食物营养需求变化趋势，立足传统耕地资源拓展耕地管控内涵。“大食物观”背景下粮食安全底线思维正向广度延伸，强调同时兼顾口粮、饲料粮和重要农产品供给安全。对此，“大占补”改革过程中应转变“食物主要来源于耕地”的传统农业思维模式，跳出只保护现状耕地的误区，将具有食物生产潜力和粮食生产能力的可耕地纳入“大占补”补充资源范围，在满足居民膳食消费升级的同时更好匹配资源环境承载力。

第四，耕地补充成本与收益关系变化背景下“大占补”改革应处理好耕地补充成本高与保护收益偏低的矛盾，有必要统筹未利用地、其他农用地、低效闲置建设用地等作为补充耕地来源，以保证“补足补优”。当前耕地后备资源数量不断减少，有必要根据区域气候、地形、地质、土壤、水文和区位条件等，对区域所有土地进行适宜性评价，更好地将耕地后备资源调查评价对象扩展到非耕地农用地。

第五，耕地利用与补充开发关系变化背景下“大占补”改革应处理好盘活存量土地与开发低效耕地的关系，重点关注闲置撂荒土地的重整与再利用，弥补现有耕地后备资源数量少、质量差的问题。对于山区的低效撂荒耕地的复垦，不能是耕地用途单一目标，而应强调宜耕则耕、宜园则园、宜林则林、宜草则草，同时应加大撂荒地复耕财政资金补贴力度，进一步减轻基层复耕经济负担；对于低效闲置建设用地的复垦，优先复垦平原区的建设用地，既能够保证复垦耕地的质量，也能够实现与周围耕地的连片耕作经营。