【深度聚焦】全域土地综合整治：政策背景、主要特点、重难点分析等

近年来，我国城市化高速发展，农村大量的劳动力、资金等经济发展要素从农村流向城市，这在很大程度上推动了城市化的发展，但也造成了农村经济发展缺乏活力和乡村地区的全面衰退现象，土地资源的开发和利用面临着新的挑战和问题。为了更好地保护土地资源，提高土地利用效率，我国推出了全域土地综合整治项目。

2024年8月，自然资源部印发《关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》(自然资发〔2024〕149号)（以下简称《意见》），为全域土地综合整治工作从部分地区试点向全国层面全面推开提供了政策指导。

2024年12月，自然资源部办公厅印发《全域土地综合整治实施指南（试行）》（自然资办发〔2024〕57号），旨在为各地的全域土地综合整治实施工作提供行动指南，要求各地在实施过程中要因地制宜、稳妥有序推进，严格落实群众全过程参与机制，切实维护群众合法权益，加强风险源头防控，坚决杜绝“刮风”搞运动。

2025年中央一号文件延续了对“全域土地综合整治”的政策聚焦，标志着这一战略从试点探索进入全面深化阶段，为全方位推进高质量发展、促进乡村全面振兴提供有力支撑。

根据《全域土地综合整治实施指南(试行)》，全域土地综合整治是以国土空间规划为依据，在一定区域范围内，统筹推进农用地整治、建设用地整理和生态保护修复等，优化生产、生活、生态空间布局，提升空间功能和价值，促进耕地保护和土地节约集约利用，改善生产生活条件和生态环境，助推乡村全面振兴、城乡融合发展等战略落地实施的一项空间治理活动。

1、系统性

强调对山、水、林、田、湖、草等自然资源进行整体规划，统筹推进各类土地的整治和修复。不仅关注农用地和建设用地的整治，还涉及生态修复、基础设施建设和乡村治理等多方面内容，实现生产、生活、生态空间的整体优化。

2、全域性

区域的全域性是指从全区域视角对农用地整治、农村建设用地整治、城镇工矿用地整治、损毁土地复垦和未利用地开发等各类活动的统筹安排，并不是简单的对各整治活动的叠加之和，而是将孤立、分散的土地开发整理项目转变为连片集中的综合整治项目。

3、全面性

整治内容具有全面性，体现在对区域范围内所有的农用地整治、农村建设用地整治、低效工矿用地整治、土地复垦和未利用地开发等各类土地资源要素的综合开发利用，以及全面实施对高标准农田建设、耕地质量提升、“旱改水”、耕地后备资源开发、农田水利建设、生态环境整治及传统历史文化村落的保护。

4、政府主导与多方参与

通常由政府发挥主导作用，负责制定政策、规划引导、资金统筹和监督管理等工作。同时，鼓励农村集体经济组织、农民、企业等多元主体参与，形成政府、社会、农民等各方共同推进的工作格局。例如，政府通过出台相关扶持政策，吸引社会资本参与土地整治项目，农民以土地承包经营权、宅基地使用权等入股参与整治项目，分享整治成果，实现利益共享。

全域整治活动旨在基于合理的科学规划，以县域为统筹单元、乡镇为基本实施单元，通过整体推进农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复、乡村历史文化保护等一系列整治工对闲置、利用低效、生态退化及环境破坏的区域实施国土空间综合整治。

全域土地综合整治实施程序一般包括省级整体部署、市级过程监管、县域统筹谋划、实施方案编制与报批、项目管理等。流程示意图如下：

全域土地综合整治项目工作中普遍存在的重点难点问题主要有以下四点：

（一）资金投入规划不合理

问题：整治项目资金投入不仅依赖财政支持，还需引入社会资本和农民自筹资金。若缺乏科学统筹规划，可能导致农村商业无序扩张等问题。

解决措施：

第一，科学合理规并各类涉农资金，设立全域土地综合整治专项资金，实行统一管理、统筹使用。

第二，充分尊重农民意愿，鼓励农民以土地、资金、劳动力等方式参与项目建设，保障农民知情权、参与权和收益权。

第三，制定工商资本下乡准入负面清单，明确禁止和限制投资领域，防止资本无序扩张。

（二）产业发展规划不符合实际

问题：产业发展规划不符合实际，从而导致项目难以落地、资源浪费、农民利益受损等问题。

解决措施：培育当地的优势产业是产业规划的首选，结合当地经济社会发展规划、乡村振兴战略等，明确产业发展方向和目标，以及农民增收致富的需求。项目产业导入要避免“一刀切”和“盲目跟风”，必须立足当地资源禀赋、产业基础和发展需求，因地制宜地选择和发展产业，才能实现可持续发展。比如，依托当地优势资源和特色资源，发展特色农产品、乡村旅游、文化创意等产业，打造“一村一品”、“一镇一业”的特色产业格局。

（三）项目选址不科学

问题：整治项目选址存在缺乏科学论证，选址较为随意的问题。

解决措施：

第一，在项目选址阶段要进行细致的现场调研，充分吸纳各方意见，对项目区内存在的问题要进行逐一梳理，细化项目区发展内在诉求，初步拟定整治子项目清单，排定子项目实施的优先次序。

第二，充分调查项目区内的涉农产业基础，对已进行大规模土地流转、已明确涉农投资的企业主体要充分征求其发展规划，在政策框架内细化整治需求。

第三，开展多学科综合评估，组织自然资源、生态环境、社会经济等领域专家，对项目区进行多学科综合评估，科学论证选址方案。

（四）项目实施监督不到位

问题：整治项目实施监督不到位，会导致项目进度滞后、质量不达标、资金使用不规范等问题，严重影响项目效益。

解决措施：

第一，创新全域土地综合整治与生态修复工程推进模式，建立市、镇领导干部工程项目联系制度，积极组织整治区农民全程参与项目的实施，市县自然资源和规划局应加强对项目的日常指导和监督检查；相关镇要加快项目建设进度，加强项目建设管理，谋划好项目后期运营。

第二，定期开展评估工作，将项目实施过程中整治区域内耕地和永久基本农田调整对耕地保护、经济社会和生态环境的影响等情况纳入定期评估内容，根据评估情况及时优化完善方案。

第三，建立问责制度，对存在的进度问题及时商讨应对措施，对于影响工程进度的责任方按照约定承担相应责任，确保整个全域土地综合整治工程按照计划顺利进行。